摘要：20世纪60年代起，在逐渐兴起的高等教育大众化和市场化浪潮中，美国的高校学生资助和高等教育机构资助成为联邦高等教育立法界经久不衰的议题。1965年，林登·约翰逊总统签署美国历史上第一部《高等教育法》（the higher education act of1965，hea），确立了联邦对高校学生进行普遍范围资助的法律依据，并引领此后美国高等教育财政资助的整体方向。2019年10月30日，众议院教育与劳动力委员会通过了《大学负担能力法》（the college affordability act）提案，该提案是对《高等教育法》的第九次重新授权和修订，是联邦促进高等教育公平、提升高等教育质量和问责制度的深化和调整。
关键词：《高等教育法》修订，《大学负担能力法》法案，联邦教育拨款，教育公平，教育问责
一、背景和历程
作为对《高等教育法》重新授权和修订的法案，《大学负担能力法》法案是对联邦高等教育资助的适应性调整和细化。回溯历史，联邦对于高等教育资助的全面介入可追溯至肯尼迪政府时期。20世纪60年代，在社会民权运动高涨和冷战局势缓和之下，民主党总统肯尼迪入主白宫，一反共和党的保守主义政策，将联邦政策的重心从国际转向国内，掀起一股社会改革浪潮，教育民主自然成为政府高等教育政策改革的关键理念。肯尼迪在其短暂的任期中，曾试图将联邦的高等教育资助从具有军事导向的《国防教育法》转向普遍的高等教育立法。虽然这一政策主张并未在国会达成共识，但为下一任同为民主党的林登·约翰逊总统的教育民主化政策奠定了基础。1963年起，在约翰逊总统“伟大社会”（great society）的旗帜下，向所有美国人提供平等的教育机会成为教育民主化的核心要义，推动了1965年《高等教育法》的顺利出台。该法以“强化学院和大学的教育条件，并为接受高等教育的贫困学生提供经济资助”为宗旨，对大学进行联邦拨款、为学生提供助学金和低息贷款并成立了国家教师团。围绕学生资助问题，《高等教育法》创建了教育机会助学金（educational opportunity grants）和担保学生贷款（guaranteed student loan）两种资助模式，奠定了联邦高等教育学生资助的基础。此后，美国所实行的佩尔助学金、联邦直接贷款项目、帕金斯贷款项目等众多学生资助项目，都是在《高等教育法》的基础上进行重新授权而逐渐形成的。整体而言，《高等教育法》的颁布是联邦在高等教育领域教育机会平等方面所取得的重大胜利。
与其他联邦法律不同的是，《高等教育法》是一部联邦在高等教育政策领域的周期性法律，定期进行修改补充以重新授权（通常是每隔4～6年进行一次重修）。《高等教育法》颁布至今已有56年，联邦于1968年、1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年和2008年分别对其进行了不同程度的修订和重新授权（见表1）。回顾联邦对《高等教育法》重新授权的数次调整，修改总趋势是将学生资助的重心从联邦助学转向联邦贷款、扩大高等教育资助的群体、加强教育资助体系下的高等教育质量问责和保障体制等。透过《高等教育法》的修订，美国高等教育政策的转变与联邦的执政理念和国内外形势具有不可分割的关系。首先，高等教育资助从政府主导逐渐走向“简政放权”的市场化道路。冷战前期，联邦秉持罗斯福新政下的凯恩斯主义“大政府”路线，通过教育立法大力投资高等教育以服务于太空竞赛。随着20世纪80年代后冷战局势的缓和，里根政府在新自由主义理念影响下转向高等教育市场化，联邦对于学生的高等教育资助从基于需求（need-based aid）转向基于绩效（merit-based aid）。其次，在20世纪中期的《退伍军人权利法案》（gibill）和社会民权运动影响下，联邦为来自不同群体和阶层的美国人提供教育机会，进入大学校园接受高等教育的人数骤增。随着《高等教育法》的不断完善和细化，社会弱势群体的教育机会亦被纳入联邦教育资助的范围。最后，在高等教育大众化和民主化进程下，美国高等教育的办学体系愈发复杂多元，不同层次类型的院校接收拥有联邦资助的学生群体，如何保障高等教育质量和学生权益便成为政策调整的重心。
表1《高等教育法》法案列表
二、《大学负担能力法》法案的关键内容
2008年，联邦重新授权的《高等教育机会法》将《高等教育法》的资金拨款授权延长至2014财年，此后颁布的《普通教育预备法》（general education provisions act，gepa）则将该授权延长至2015财年。然而，由于国会将注意力转移到诸如医疗保健、税制改革、《初等和中等教育法》（esea）的改革及债务上限等其他紧迫问题上，第九次重新授权的《高等教育法》法案被搁置。直到在2019年116届国会期间，众议院劳工委员会正式提交《大学负担能力法》提案，重点围绕1965年《高等教育法》第四部分的学生资助进行进一步的修缮和调整，以促进联邦高等教育资助政策的发展。具体而言，整部提案可从降低学生入学成本和贷款难度、提升学校教育质量和问责制度、关注弱势群体以提升教育公平三个维度进行解析。
（一）降低入学成本，缓解贷款压力
20世纪70年代以来，美国经济进入持续的颓势。70年代末，伊朗油价骤增引发的全球能源危机导致通货膨胀，美国经济呈现持续疲软势态。90年代，投机性互联网泡沫进一步加剧政府财政困难，长期累积的货币政策失误导致2008年次贷危机的爆发，美国经济长期彻底陷入泥潭。面对持续低迷的经济，联邦和州政府的高等教育拨款双双面临困境。在巨大的经济危机面前，众多大学纷纷通过提高学费来维持运营，越来越多的低收入和中产家庭难以将其子女送入理想的大学。另外，学费的上涨催生更多家庭选择助学贷款，目前超过4400万美国人背负超过1.5万亿美元的学生贷款债务。其中，联邦担保了92%的学生债务（总计1.44万亿美元），且有1/5的联邦学生贷款存在严重拖欠或违约，导致学生在毕业后面临贷款余额不断上涨的危机。由此，《大学负担能力法》法案分别就降低入学成本和缓解贷款压力的政策做出相应调整，以确保每个学生获得高质量的高等教育。
1.建立联邦—州伙伴关系，提供免费社区大学教育
《大学负担能力法》法案授权开创性的赠款计划——美国“大学承诺”（america’s college promise）计划，该计划通过创建联邦与州之间的伙伴关系提供持续的公共投资，激励各州对高等教育进行再投资，以削减学生和家庭的学费负担，并减缓大学成本的增长，从而使学生更有可能负担得起未来的高等教育。除此之外，《大学负担能力法》法案规定社区大学免学费的州可拥有930亿美元的联邦强制性资金，以及5亿美元的可申请资金。在该亚博全站手机客户端的合作伙伴关系下，联邦资金将流向各州，这些州为所有学生免收社区大学学费，并承诺持续投资其公立大学和学院。资金将通过公式分配给各州，每个参与州将有资格按每名合格学生的标准获得至少等于全国社区大学平均学杂费的75%的金额。47个州在每名合格学生的基础上提供非联邦份额，该份额等于全国社区大学平均学杂费的25%。
2.提高佩尔助学金，扩展申请资格
在《高等教育机会法》的基础上，《大学负担能力法》法案进一步增加佩尔补助金总额，将佩尔助学金额度上限提高了500美元，并扩大符合条件的学生人数和教育项目。佩尔助学金是基于学生需求的本科生联邦助学项目，每个学生基于其家庭预计支付额度获取金额不等的联邦资助。助学金的最高总额是强制性奖励金额和自由奖励金额的总和，2020—2021年全日制学生每个学年最多可获得佩尔助学金6345美元。《大学负担能力法》法案将强制性奖励金额从1060美元增至1685美元。这就意味着如果自由奖励与现行一致的话，佩尔助学金在下一阶段的最高额度将达到6970美元。另外，《大学负担能力法》法案通过将佩尔助学金的申请资格延长到14个学期，以更好地满足学生需求。同时，佩尔助学金首次覆盖因毒品而定罪的学生、研究生群体等，扩展了学生的申请范围和权限。整体而言，增加佩尔助学金总额将产生两个主要影响：目前符合条件的学生将有资格获得更大的补助金额度；因预计支付额度太高而无法获得助学金资格的学生将重新获得资格。
3.简化贷款流程，减轻还款负担
在助学贷款方面，《大学负担能力法》法案将创立全新的帕金斯直接贷款计划（direct perkins loan program），联邦将直接向学生提供贷款，并给予特殊资助需求的学生优先权。自2021年起，该项目每年将获得联邦约24亿美元的年度贷款授权。通过帕金斯直接贷款计划，本科生每年最高可借贷5500美元，总计27500美元；研究生每年最高可借款8000美元，总计可借款6万美元。针对繁琐的学生贷款流程对入学机会的影响，《大学负担能力法》法案创建了一次性免费申请联邦学生资助（fafsa），允许符合佩尔助学金资格的学生一次性免费申请联邦学生资助，简化了繁琐的学生贷款申请。同时，《大学负担能力法》法案将学生还贷类型简化为基于收入的还款计划（ibr）和固定还款计划。根据基于收入的还款计划，学生的贷款免除年限从25年缩短至20年，学生每月还贷金额将降低，调整后为总收入的10%；固定还款计划则根据学生所欠余额将还款期限设置为10年～25年。为了缓解学生的还贷压力并推动公共服务事业发展，《大学负担能力法》法案扩展了公共服务贷款减免（pslf）计划。该计划的直接借款人须在公共服务机构全职受雇10年以上，方可获得免除其贷款本金和利息的资格。修订后的公共服务贷款减免计划不仅要求联邦教育部制定上诉程序帮助借款人对被拒绝的公共服务贷款减免计划申请提出异议，而且扩大了申请对象的范围。
（二）加强问责制度，提升教育质量
马丁·特罗认为，问责是一种向其他主体报告的义务，去解释、证明和回答资源使用和效果的问题。由此，问责可分为财政问责和教育问责。财政问责是大学通过内部和外部的审计报告资源使用情况；教育问责则是大学报告在改进教学和公共服务方面的行动和效果。美国高等教育的问责意识始于“二战”后，高等教育从精英阶段步入大众化阶段，大学从社会的边缘逐步走向中心，日益卷入多样的社会事务中，成为政府和社会关注的焦点。随着高等教育机构数量的扩张、类型的多样化和高等教育成本的急剧变化，诸如教育质量参差不齐、毕业生就业困难、大学内部管理混乱、办学经费的预算骤增、大学与其他社会公共机构竞争社会资金和资源等众多高等教育管理问题与危机浮出水面，社会与大学的关系日益紧张。公众开始质疑大学高额的公共支出、低效的教育产出且无法满足社会的需求和期待，大学逐渐沦为政府与社会问责的目标。尤其是，20世纪70年代国家经济压力之下，联邦与州的公共教育经费萎缩，高等教育的效率日益成为社会关注的焦点。由此，联邦倡导去管制化、竞争机制、绩效驱动等新公共管理方法与技术向高等教育领域扩散。在20世纪80年代后，政府和公众开始将教育的国际竞争纳入问责范围，高等教育的绩效考核亦成为问责的重点。
在联邦立法层面，1972年的《教育法修正案》把资助高等教育的负担从纳税人身上转移到学生和家长身上，政府通过创立佩尔助学金将联邦资助从高校和州转向直接的学生资助，并授权私人建立学生贷款的二级市场，放宽了学生使用联邦助学贷款的范围，从而滋生了一些营利性大学的兴起，导致高等教育质量参差不齐。虽然立法的目的是扩大学生自主选择、自主支配联邦资助的权利，却加剧了美国高等教育信贷市场的混乱，诸如学生贷款机构利用法律漏洞获取巨额贷款补贴、营利性大学诱骗学生的联邦资助等，从而引发联邦对学生贷款领域的问责。对此，《大学负担能力法》法案加强了高等教育机构问责制度，以确保联邦学生资助的质量。
1.教育问责
教育问责涉及确保高等教育机构提供高质量教育计划，《大学负担能力法》法案以多种方式加强教育问责制。在机构认证方面，参与联邦学生资助计划的高等教育机构必须获得联邦教育部的教育质量认可。《大学负担能力法》法案将规范各类高等教育机构的认证标准，并提高认证程序的透明度。首先，该法案要求认证机构评估学生两方面的成果：课程完成情况和劳动参与度。其次，该法案授权联邦教育部驳回其认为认证机构设定的过低的标准，并要求披露信息，使认证过程和机构的认证状态更加透明。最后，该法案对联邦教育部认可机构的认可程序进行一些调整，包括要求认可机构公开认证机构的认可申请，以及向国会提交与联邦教育部认可机构决定有关的信息。在教育问责制度的制定和修改方面，《大学负担能力法》法案将建立新的第ⅳ类（title ⅳ）机构参与问责制指标。一种是衡量学生准时还款率，即认证机构中偿还90%以上贷款的学生的比例。根据现行法律，如果高校学生的违约率在一年中达到40%或更高，则该校会失去直接贷款项目资格；如果高校学生的违约率连续三年达到30%或更高，则该校失去直接贷款项目和佩尔助学项目资格。另一种是衡量教学支出，即高等教育机构的教学支出相对于来自学杂费的收入，即每年的教学支出是否不低于学杂费收入的1/3。
2.财政问责
财政问责与机构财务健康以及高等教育机构是否能良好管理联邦学生援助资金相关。《大学负担能力法》法案将维护奥巴马时代的学生保护措施，用立法防止劣质营利性学校通过诱骗学生贷款而获得纳税人资金的手段。首先，《大学负担能力法》法案修改了高等教育机构承担财务的条件，即高等教育机构需向教育部出示信用证才能继续参与第四类联邦学生资助项目。其次，《大学负担能力法》法案要求教育部重新审查私人非营利性高等教育组织和私立高等教育组织是否承担财务责任，它包括高等教育机构需要支付因司法、行政或司法程序而产生的债务，以及高等教育机构涉及与产生直接贷款相关的财务救济诉讼。再次，在教育部收到大量借贷人在州评定的未满足州教育要求或存在高辍学率的教育机构就学而拒绝还款辩护时，《大学负担能力法》法案要求教育部重新审查包括公立高等教育机构在内的高等教育机构是否承担财务责任。最后，《大学负担能力法》法案修正了“90/10规则”。“90/10规则”即营利性教育机构至少有10%的收益来自于第四类联邦学生资助项目，否则两年后将自动失去项目参与资格。《大学负担能力法》法案将“90/10规则”的比例更改为“85/15”，即营利性教育机构至少有15%的收益来自于联邦其他的教育资助，这些资金包括但不限于第四类联邦学生资助项目和《9/11后退伍军人教育援助法案》（post-9/11 gi bill）资助，这意味着以牟利为目的骗取联邦学生资助的私立教育机构将面临更加严格的联邦财务审查。
（三）关注弱势群体，促进教育公平
1965年的《高等教育法》在学生资助上体现了以促进教育公平为核心的教育资助理念，即强调来自不同收入背景的学生之间入学机会的均等化，旨在为学业合格但因经济困难而无法接受高等教育的学生提供入学机会。这一理念在历次重新授权的法案中亦有不同程度的体现，然而高等教育机会的不均等仍旧存在且有加剧的趋势。阻碍实现教育入学公平和结果公平的原因是多方面的，主要集中在学生财政障碍、缺乏职业准备、学校层次差异等方面。因而，《大学负担能力法》法案在如何确保弱势群体的教育公平方面进行了财政和规则上的重新界定。
1.扩大针对特定学生群体的资助
除了为学生提供直接的财务资助（如支付出勤费用）的联邦助学金之外，《高等教育法》还为特定学生群体提供额外的学术和个人支持，这些支持通常通过授予高等教育机构或其他符合资质的机构赠款来管理。《大学负担能力法》法案创建许多新项目来支持学生，并扩展已有的项目。
在新建立的项目方面，《大学负担能力法》法案分别成立了学生成功基金（student success fund）、补习教育助学金（remedial education grants）、为寄养或流浪青年提供高等教育助学金、快速启动大学项目（jumpstart to college）等。学生成功基金是向各州或印第安部落提供赠款的新计划，以促进基于提高学生成绩为导向的机构改革和创新活动。补习教育面向的是在进入大学前未达到接受相应学科课程要求而必须参加辅导课程的学生，这与学生的高中阶段教育和学生群体有一定关系。根据大学入学统计，许多学生对大学入学工作准备不足。研究表明，约40%～60%的美国大学入学新生需接受补习教育，这一问题对于低收入家庭学生和有色学生而言更为严重。2013—2014年，补习教育给美国学生及其家庭带来了约13亿美元的自费开支。《大学负担能力法》法案的补习教育补助将使高等教育机构或其他符合资格的机构获得资金，以改善高等教育阶段的补习教育。2021—2026年，每年约1.625亿美元的自由支配金额将投入补习教育补助领域。为寄养或流浪青年提供高等教育助学金，通过向各州公共和私立非营利性高等教育机构提供每年约1.5亿美元的补助金，要求各院校在学期之间提供住房选择，指定一个联络点以帮助寄养和无家可归的青年，并在必要时与教育部合作，简化此类学生的经济援助流程。快速启动大学项目通过为公立高等教育机构和私立非营利性高等教育机构提供每年2.5亿美元的自由支配基金，建立早期大学入学计划或双学分课程（dual enrollment），以提高学生被大学录取的几率，63%的大学报告显示在高中阶段完成双学分课程的学生被大学录取的可能性更高。
此外，《大学负担能力法》法案对已有的联邦资助项目进行资金扩展。其中，trio项目通过向高等教育机构及其他符合资质的机构提供每年约11.2亿美元的自由支配资金，以为处境不利的学生提供学术支持。另一个资金增长显著的项目是“父母在校的托儿服务”（ccampis）项目，《大学负担能力法》法案计划在2021及随后的五个财政年中每年批准2亿美元，以提供托儿服务来促进低收入家长参与中学后教育，而这一项目资金在2019年仅为5000万美元。
2.为学生的职业做准备
在当今的经济社会，每三份工作中有两份要求求职者具备高中以上学历，但年龄在25岁～34岁的美国人中，只有不到一半的人拥有高等教育学历。根据联邦劳工部的数据，截至2019年1月，美国有760万个未填补的工作岗位，但只有650万求职者满足学历要求，这意味着美国面临着前所未有的技术工人短缺问题。尤其伴随高等教育大众化的潮流，来自社会中下阶层的学生寄希望于通过高等教育获得稳定职业的需求尤为迫切。因而，《大学负担能力法》法案通过在职业教育领域的资金支持和加强监管，更好地调整职业教育体系以满足现代经济的需求，为学生的就业做准备。
《大学负担能力法》法案将佩尔助学金的资格扩展到非营利性机构的短期课程，设立了“在职培训的联邦佩尔助学金（job training federal pell grants），为总时长在150～600小时和8～15周的短期课程学习者提供资助。在许多情况下，职业培训项目的短期性质可能会导致其佩尔助学金的金额少于全日制学生的最高总奖励金额。职业培训项目的金额最高可达1035美元，仅为佩尔助学金项目中最高总奖励金额的17%。该项目课程需要满足以下三点要求。第一，课程目标面向高技能、高工资职业且满足雇主的需求。第二，课程为学生在高等教育机构获得相关证书提供学分准备。第三，课程由满足《劳动力创新与机会法》资质的公共或私人非营利性高等教育机构提供。此外，为了使学生在全球就业市场中更具竞争力，“有酬就业”（gainful employment）被正式纳入《高等教育法》，“有酬就业”旨在通过建立参数来确保实施负责任的职业教育计划，以保护学生免受掠夺性计划的侵害，确保表现不佳的机构将对其学生的收入结果负责并维护联邦财政援助资金的完整性。
3.投资非裔传统黑人学院、部落学院和少数族裔服务机构
《高等教育法》第三章规定向为大量低收入家庭学生和有色学生提供服务的机构提供直接的联邦援助，以帮助这类机构提高学术质量，机构管理和财政稳定性。《大学负担能力法》法案在此基础上进行了修改，以使受助机构能够更灵活地开发捐赠基金，并允许机构使用捐赠基金的收入作为学生奖学金。具体而言，《大学负担能力法》法案将创建三个新计划，分别向传统黑人学院和大学（hbcu）、部落学院和大学（tccu）以及少数族裔服务机构（msi）提供赠款，以免除或大幅减少符合条件的学生的学杂费，每种类型的四年制机构均可获得助学金，机构的补助金等于该机构的实际学杂费乘以该机构注册的合格学生人数。2021年起，《大学负担能力法》法案将提供永久性强制性资金，资金水平将从2021年的6325万美元逐步增加到2030年的162604万亿美元。
在hbcu的投资上，《大学负担能力法》法案允许提供给hbcu的赠款用于支持定制的教学课程（如补习教育和技术获取），它还可以用于除传统教师预备项目外的替代性教师培训计划的建立。此外，《大学负担能力法》法案还授权包括hbcu在内的受助机构创建或改善远程教育项目、建立或改善支持黑人男性教育成果的计划、向stem领域的学生提供经济援助以及建立或改善办公室，维尔京群岛大学医学院（the virgin islands school of medicine）亦被纳入hbcu受助合格机构。在tccu的投资上，《大学负担能力法》法案取消了《高等教育法》规定的部落学院和大学必须招收一定数量的贫困学生的门槛。在msi的投资上，《大学负担能力法》法案将少数族裔服务机构的联邦强制性拨款从2019财年的2.39亿美元调至3亿美元，并计划在2026财年前扩大对每个msi计划的全权拨款授权。而且，《大学负担能力法》法案直接向参加msi的低收入学生提供助学金，从而使从社区大学转学到msi的学生在支付较少学费甚至学费减免的情况下获得学士学位。
三、总结与展望
整体而言，《大学负担能力法》法案在1965年的《高等教育法》修正案为所有美国人提供高等教育入学机会伟大愿景的基础上，重点关注近几十年来由于持续上涨的高等教育入学费用和下降的高等教育质量等问题引发的政策调整。《大学负担能力法》法案在改善联邦学生资助以增强学生大学费用的可负担性、加强高等教育机构问责以保证教育质量、关注社会弱势群体的高等教育以促进教育公平等政策方面取得重大进展，进一步完善和适应联邦在高等教育资助领域的角色。
针对《大学负担能力法》法案的提出，美国社会各界给出不同的评价。在赞成和支持声音中，以美国社区学院协会（aacc）为代表的高校组织赞扬《大学负担能力法》法案通过提高佩尔助学金额度和扩大申请时间及范围来帮助缓解百万低收入学生的经济负担；美国青年协会（association of young americans）则肯定《大学负担能力法》法案在简化学生贷款流程和债务管理上的政策调整；美国进步中心（center for american progress）认为《大学负担能力法》法案在建立联邦—州伙伴关系以刺激州对高等教育的关注和投资和问责上显示出美国对于高等教育最大调整的回应；法律和社会政策中心（clasp）表示《大学负担能力法》法案帮助在美国高等教育体系和就业历史上被忽视的低收入家庭的学生和工人重新获得中学后教育的机会，帮助他们在社会就业、经济竞争和公民生活中争取必要的技能；黑人联合大学基金会（uncf）赞扬《大学负担能力法》法案通过资金支持hbcu和低收入少数群体，并认为这是联邦推动教育公平的第一步。与此同时，针对《大学负担能力法》法案，亦有质疑和担忧之声。第一，法案反映了一种日益增长的观念，即增加联邦在高等教育方面的支出将解决美国大学系统面临的许多问题，而增加联邦支出并不能解决如何直接降低大学学费这一关键的问题，反而会使目前的情况更加糟糕。更有甚者，联邦与州之间的伙伴关系可能只会助长学费的增长以及美国高校的设施竞赛，而无助于降低学费。第二，美国公立大学协会（aplu）认为，即便《大学负担能力法》法案的联邦—州伙伴关系的确立将有助于确保免费社区大学，但它却忽略了为众多学生提供同样重要教育和经济机会的四年制公立大学。随着各州对法案中的资金激励措施作出回应并相应转移新的投资，四年制公立大学的学生可能会受到负面影响。
（作者：北京师范大学国际与比较教育研究院 李乐平
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