摘要：2020年芬兰开始实施新一轮四年期国家教育评估计划。新的评估计划在进一步强调增值性原则的基础上，以学生学习和能力发展为出发点，强调阶段性教育问题的评估与改进，以实现学生的持续发展，促进教育系统性提升，并力求保障教育公平的落实。芬兰教育评估计划对于提高我国教育评估的增值功能、教育公平和质量、教育的系统发展和专业性等方面具有一定借鉴意义。
关键词：芬兰，教育评估中心，教育评估计划，阶段性教育问题
2020年，芬兰教育评估中心发布《2020—2023年国家教育评估计划》（2020-2023 national education evaluation plan，以下简称《计划》），并展开新一轮教育评估。《计划》基本沿袭上一轮评估计划的框架，但更强调阶段性教育问题的评估与改进。本文分析芬兰教育评估中心的产生背景及其运作机制、2020—2023年评估计划的主要内容及特点，以期为我国教育评估工作提供借鉴。
一、以独立性和增值性原则为评估导向的评估机构
（一）设立背景及其构成
20世纪90年代以前，芬兰建立了以督导为基础的教育质量保障体系，对全国教育进行统一质量管控，1991年正式废除教育督导制度，其后逐步建立起外部评估与自我评估相结合的教育评估体系。[1]然而，在此评估体系下，芬兰教育评估委员会、国家教育委员会和芬兰高等教育评估委员会之间存在职权交叉、组织重叠等问题，不利于教育评估的开展。为了精简机构职权、集中资源，芬兰教育与文化部在2014年决定合并当时的评估机构，建立一个职权清晰、更具影响力的全国教育评估中心，即芬兰教育评估中心（finnish education evaluation center），以增强教育评估的独立性和集中性，同时加强其在国际教育评估领域的影响力。芬兰教育评估中心作为第三方教育评估机构，统筹负责各级教育机构的外部评估工作，享有高度自主权，并且不受政府监管；以中心主任为领导，设置评估业务部门、管理团队和专家委员会，分别负责对应学段的教育评估、评估指导、评估审议决策等工作。
（二）运作机制
芬兰教育评估中心基于独立性和专业性展开教育评估工作，其运营不受教育部门的管理和监督，不受外部因素的影响，独立做出决策和发布评估结果，不仅降低了政府对教育评估的影响，还提高了评估结果的公信力。在人员构成上，兼顾多方人员利益，由政府人员、外部专家、教师、学生、家长、工会代表等组成评估小组对教育的各方面进行评估，评估小组的人员构成和组织架构具有政府和第三方的双重属性。[2]
废除教育督导制度后，芬兰更加关注学生的学习和发展，注重学生的过程性、发展性评估，将评估视为一种学习过程，并注重教育评估给学生带来的价值，因而将增值性导向作为教育评估的重要基础。增值性导向意味着以提高教育质量为导向，增强教育提供者的教育教学活动，强调评价实施者与评价参与者之间的相互信任以及教育提供者提高教育质量的责任感。[3]其目的是帮助教育提供者认识到其优势、良好做法以及需要改进的领域，从而促进持续发展。增值性原则具有四个特征：目标导向和未来意识、参与性和互动性方法、量身定制的方法、支持变革。以增值性原则为导向的教育评估在评估结果的基础上，针对国家、地方、学校、学生等对象提出具体发展建议，以保障教育质量并促进教育公平。
二、评估计划聚焦阶段性教育主要问题的解决
芬兰教育评估中心对各级各类教育机构开展评估工作，评估计划每四年更新一次，相邻评估计划之间具有较强的关联性和连续性。2020年发布的《计划》在延续上一份评估计划的基础上，更加强调阶段性教育主要问题的评估与改进，促进教育系统性提升。
（一）推进学前教育实验项目评估，强化基础教育学习成果
芬兰教育与文化部于2020年启动两年学前教育实验项目，旨在提高学前教育质量、探索幼儿教育与学前教育和小学教育之间的连续性以及加强教育公平。[4]芬兰国家教育委员会根据《两年制学前教育试点法》等制定相应的课程标准，以推进项目的开展。为了评估该项目是否达到预期目标，芬兰教育评估中心将其作为重点评估项目之一列入《计划》，通过建立全国教育质量评估系统，研发质量评估工具，利用数据化工具对该项目及其质量状况进行长期监测和评估。在具体项目上，对艺术课程的实施和教学现状进行评估，旨在加强学前教育与小学教育之间的衔接，并为其他阶段的教育奠定基础。对两年学前教育实验项目的评估不仅为芬兰将义务教育延伸至学前教育提供了参考依据，也极大推动了芬兰教育与文化部《学习权发展方案》的实施，更成为芬兰促进教育公平和保障教育质量的一项重要教育改革。
芬兰对基础教育的评估由来已久，20世纪90年代后期，芬兰国家教育委员会就开发了基础教育学习成果评估系统，对学生各学科的学习成果进行抽样评估。[5]在《计划》中，芬兰教育评估中心更加强调对基础教育过渡年级（即九年级末）各学科的评估，旨在评估学生是否达到了课程标准所要求的培养目标，培养和发展学生的横贯能力，促进学生在不同教育阶段之间的平稳过渡。《计划》围绕国家核心课程设定的目标，对学生英语、数学、母语与文学、瑞典语、历史与社会研究、宗教与伦理等学科的学习结果进行抽样评估。[6]芬兰教育评估中心对自愿参与评估的教育提供者进行测试，具体方式是芬兰教育评估中心先向教育提供者提供自我评估指南，评估项目组根据教育提供者提交的评估数据，到学校进行为期2～3天的实地考察和评估（对象包括学校管理人员、教师、学生等人员），以确保评估结果的覆盖面和适用性。教育评估中心为未被抽取为评估对象的学校提供有偿服务，提供教育质量、教学效果等方面的反馈数据。此外，《计划》还对性别差异与学习结果之间的关系、预防欺凌和偏见、学生对学校社区的认同感构建等具体项目进行评估，以促进教育公平，提高学生的幸福感。
（二）开展高中教育改革成效评估，稳步推进新课程和资格体系落实
芬兰的高中教育主要由普通高中与职业教育和培训学校提供，两类学校的毕业生都可以申请进入高等教育机构学习。高中阶段的教育评估围绕教育改革成效进行。
普通高中教育改革成效评估着重对课时分配计划进行评估，以适应学分制和课程设置变化的要求，并推进新课程的落实。根据教育与文化部、国家教育署颁布的法令和国家核心课程大纲，芬兰教育评估中心制定相关的评估项目和细则，通过问卷调查、学校课程分析等方法对课时分配进行评估，评估内容包括：普通高中学校按国家课时标准安排、学科和课程内容学时情况；学生在规定课时中所学到的课程内容情况；学生自主选择课程的落实情况；学校特色课程的开设和实施状况。课时分配是芬兰促进教育公平的重要表现之一，课时分配的适当与否影响学生的课程选择以及学生自主权的实现。芬兰高中实行无固定班级授课方式，学生的学习是根据个人学习计划进行的，学生决定自己的课程表，因而课时分配是影响学生成绩的一个潜在因素。芬兰普通高中灵活的选课制度，使得学校在安排每个学科的课时上有较大的自主权，即学校在满足国家基本课时的基础上，可以根据学校特色和学生的学习计划灵活分配课时，提高选课人数较多的学科的课时比重，这就导致一些学生在某些学科上的表现突出，从而强化了不同性别学生在不同学科上的差异。芬兰教育与文化部选取参与课时分配实验的学校，将所有学科分为人文学科和自然学科两大类，学生根据个人学习计划选择课程。教育评估中心根据学生成绩特别是不同性别学生的成绩、教师和学校管理人员的反馈，为课时分配提供改进建议，以缩小因性别导致的学习差距。此外，新评估计划还对普通高中教育目标的实现情况进行评估，为普通高中学生学习能力和相关技能的发展以及社会参与意识和社区意识的提高提供有效信息，同时也为学校加强学生指导和咨询、学校与社会各界的合作、促进学生的全面发展等方面提出改进建议。
芬兰教育与文化部于2017年启动职业教育和培训改革，旨在强调工作和生活导向的职业教育和培训内容以及工作本位学习的重要性，落实以学生为中心的理念，并且更新了职业教育和培训资格体系。因此，新评估计划重点对职业教育和培训改革成效、职业教育向高等教育过渡、学生学习结果和职业能力等方面进行评估，以推进新评估体系的实施，支持学生的灵活学习和技能发展，确保高水平的职业教育和培训内容。在具体的评估程序上，一般有以下七个阶段：教育评估中心评估项目组制定自我评估标准，并对教育提供者进行测试；项目组为教育提供者提供自我评估指南，包括对评估原则和流程的描述；教育提供者提前熟悉评估标准和流程；教育提供者对其教育和管理体系进行自我评估，并上传评估数据到数字平台；教育评估中心联合国家教育署实地考察；教育评估中心为评估对象提供评估报告，并公开评估结果；教育评估中心根据评估结果协助评估对象落实改进建议。在评估对象的选择上，先是根据教学语言、办学性质等指标对教育提供者进行分类，然后采用系统抽样的方法从中选取评估样本，旨在确保评估样本中不同类别的教育提供者的代表性。
从上述评估过程可以看出，芬兰职业教育和培训的评估是基于标准或指南进行的。芬兰国家教育署对职业教育和培训的评估制定了不同领域的标准或模型。例如，在质量管理方面，针对自我评估和同行评审，采用了通用评估框架（common assessment framework）和欧洲质量管理基金会模型（european foundation for quality management model），从而对职业教育质量管理的各个方面进行全方位的、科学的评估，保障并提高其教育质量。[7]芬兰的职业资格评估强调知识和技能与社会生活和工作的联系，以确保学生拥有应对市场需求变化的能力。因此，《计划》强调对资格能力的评估，如对运输部门、社会和卫生保健部门、物流部门等的评估。
（三）推进高等教育质量审核，接轨“博洛尼亚进程”
高等教育质量及其管理一直是芬兰高等教育评估的重点，芬兰教育评估中心于2018年开启了第三轮高等教育质量审核，主要评估高等教育机构质量体系的功能性和有效性，确保芬兰高等教育机构的质量体系与欧洲质量保障标准的一致性，保障芬兰高等教育质量并促进高等教育机构发展，促进高等教育机构国际化。芬兰高等教育评估工作主要由高等教育评估委员会执行，包括对高等教育机构内部质量保障机制的长期评估、专题评估、专业评估以及对教育卓越机构的评选。[8]新一轮的高等教育质量评估主要以专题评估的形式开展，对高等教育机构的科研活动、社会影响力、学生为本的理念、提升学生幸福感等方面进行了更加系统和全面的评估和分析，评估通过的机构将获得证书和电子质量标签。
芬兰教育评估中心基于《大学法》《应用科技大学法》《2019—2024年高等教育机构审核手册》，对高等教育机构进行质量审核。其中，《2019—2024年高等教育机构审核手册》规定了评估的四个具体领域：高等教育机构的创新和规划能力、社会影响力和创新能力、教育质量和幸福感的提高、高等教育机构自主选择的评估内容。质量审核框架以《欧洲高等教育区质量保障标准和指南》和高等教育机构的自主权为核心前提，将评估过程分为14个阶段，分别为：高等教育机构为标杆学习（benchlearning）①[9]选择亚博全站手机客户端的合作伙伴或目标；高等教育机构与标杆学习亚博全站手机客户端的合作伙伴签署协议；高等教育机构与教育评估中心签署审核协议；高等教育评估委员会任命审核小组；高等教育机构将审核材料上传至教育评估中心的数字平台；教育评估中心对审核小组进行培训；审核小组对高等教育机构进行实地考察，并使用数字平台撰写审核报告；审核小组向高等教育评估委员会提交审核报告；高等教育评估委员会对审核结果做出决定；教育评估中心在数字平台发布审核报告；高等教育机构与教育评估中心就审核结果展开研讨；高等教育机构向教育评估中心提交反馈；审核小组向教育评估中心提供审核过程中的有效信息；高等教育评估委员会授予高等教育机构卓越质量标签。在进行外部评估之前，高等教育机构需要确定合作高校和目标作为标杆学习的基础。此外，高等教育机构需要在外部评估前3个月内，将自我评估报告和标杆学习报告上传到芬兰教育评估中心数字平台。审核小组在高等教育机构提供的材料的基础上制定评估计划，并开展持续2～3天的审核访问，确保高等教育机构自我报告和标杆学习报告的有效性和可靠性，并在访问的过程中向其提供初步反馈。
芬兰高等教育机构的自我评估和审核访问都强调学生参与，原因有：“博洛尼亚进程”的推动，芬兰教育评估中心确立了学生全面、全过程的参与机制。[10]具体评估过程中，学生主要通过学生联合会、学校或审核小组组织的研讨会等方式参与评估计划和决策。例如，在质量审核过程中，审核小组专门安排研讨会听取学生的意见，以确保高等教育机构在各个层面践行以学生为中心的理念。在评估人员的选拔上，芬兰教育评估中心强调审核小组的专业、公正和互动，选择熟悉高等教育系统、具有评估经验和专业知识的人员。
为进一步接轨“博洛尼亚进程”，促进芬兰与欧洲其他高等教育机构学分互认体系的构建与完善、促进师生和学术人员的沟通与交流、促进芬兰与其他高等教育机构的合作，芬兰高等教育机构还接受其他外部机构的审查。例如，欧洲高等教育质量保障联合会（the european association for quality assurance in higher education）于2021年对芬兰教育评估中心的高等教育评估项目进行外部审查，根据2015年《欧洲高等教育区质量保障标准和指南》对芬兰高等教育机构进行审查，从而确保芬兰教育评估中心对高等教育机构的评估符合该标准。《欧洲高等教育区质量保障标准和指南》是“博洛尼亚进程”中确保和提高欧洲高等教育区质量的政策工具。
除了对各教育阶段进行评估，芬兰教育评估中心还对教育系统的应急能力，如应对疫情等突发情况、移民教育等进行评估，旨在提供公平、优质的教育内容。
三、特点与启示
我国的教育评估经历了萌芽期、发展期和成熟期三个阶段，目前正处于构建政府、学校、社会之间新型关系和三者之间良性互动机制的关键时期。[11]2020年，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，旨在形成富有时代特征、彰显中国特色、体现世界水平的教育评价体系。[12]芬兰新一轮教育评估呈现出的新特点，对于我国开展教育评估工作具有一定的借鉴意义。
（一）强调评估的独立性和增值性
不同于教育督导制度，改革之后的芬兰教育评估体系更加强调评估的独立性和增值性，这在2014年芬兰教育评估中心成立之后进一步得到强化。芬兰教育评估中心的运营不受政府监管，政府仅为其提供财政支持，这在一定程度上避免了为迎合政府审查而使评估结果有失公允的现象。在取消教育督导制度后，增值性评估无疑给芬兰教育提供者树立了一个导向，即通过与其他教育机构的沟通交流以及内部评估，了解自身的发展优势和需求，发挥评估促进发展的作用。
我国的教育评估工作具有较强的权威性，同时存在教育评估的专业化和市场化不足的情况。在高等教育领域，存在第三方教育评估机构发展不均衡、不稳定的问题，需要进一步加强第三方教育评估机构的建设并提高其公信力。[13]因此，为了发挥教育评估的正向功能，我国的教育评估有必要组建以专家为主导的第三方教育评估机构，调动社会各界人士参与教育评估，提高评估的公信力和权威性，挖掘教育评估的增值属性，促进教育评估对教育改革、教育教学等的正向引导。另外，教育评估的增值性还意味着教育机构应以提高教育质量为导向，结合自身的定位和发展需求，充分利用评估结果改进教育教学过程，同时加强与其他教育机构的交流与合作，以进一步提高教育质量，而非过度重视外部排名。
（二）提升教育质量的同时促进教育公平
进入21世纪，芬兰对教育公平有了不同的定义，即教育公平意味着所有学生都可以接受高质量的教育，无论他们住在哪里、父母是谁或就读于哪所学校。[14]芬兰在处理教育公平和教育质量两者的关系上，从强调单一方面的优先发展转变为两者的协同发展，《计划》中就体现了这一变化。例如，芬兰教育评估中心对基础教育学习成果的评估兼顾教育质量和公平。一方面，评估学生的学习成果是否达到了课程标准的要求，这是评估基础教育质量；另一方面，通过对学生学习成果的评估和分析，得出影响学生成绩差异的因素，从而为促进教育公平反馈意见。此外，性别与学习成果的关系、特殊教学安排等评估项目也为教育质量和教育公平提供重要参考数据。
我国提出发展公平而有质量的教育，这与芬兰强调的教育公平的新内涵有相似之处。我国相关研究大多对教育公平和教育质量两者的关系和内涵进行解释，也有研究从宏观上强调在公平而有质量的教育的背景下，探索基于公平与质量融合协同的评价机制，但忽视了微观层面的评估。[15]因此，可以借鉴芬兰对学生学习成果的评估方式，制定评估标准和细则，在评估的同时为促进教育公平和提高教育质量提供数据，从而促进两者的协同发展，避免评估的单一性，并为教育发展提供全面、系统的反馈意见。
（三）增强评估的协同性，强化对教育发展的系统指导
芬兰的教育评估通过加强不同计划之间的渐进性和衔接性，以及不同评估项目之间的协同性，提高评估结果对教育提供者及其教育教学活动的系统指导作用。也就是说，芬兰更加强调教育评估项目的整体推进，关注评估项目之间的相互作用，如对学生学习质量的评估为教育公平、教育系统功能提供反馈数据。这不仅为改善具体教育问题提供数据来源，也成为芬兰教育评估中心科学分析各种教育要素之间的相互关系、提供更加系统和全面的教育发展建议的重要来源。
虽然我国对义务教育的质量评估做出了较为系统的规划，但是还需要制定相关的计划来确定具体的评估领域和评估项目。例如，确定对六年级和九年级学生培养目标的评估，确保不同教育阶段的衔接。同时，教育评估计划的制定还需要考虑不同项目的评估结果对教育教学发展的整体功能，注重教育评估结果对教育发展的统筹和导向作用。
（四）注重评估标准和指南的引领，增强评估的专业性和可靠性
芬兰教育评估的开展有严格的计划、标准和细则，无论是教育提供者的自我评估还是芬兰教育评估中心开展的外部评估，都按照标准进行，主要体现在三个层面。首先，国家层面制定相关教育法律文件。《基础教育法》《大学法》《职业教育和培训法》中有关评估的内容都是教育评估开展的重要前提。其次，芬兰教育评估中心和国家教育署会在评估工作开展之前，为教育提供者的自我评估和评估小组的工作制定具体的评估标准和指南，如国家教育署制定的《2019—2024年高等教育机构审核手册》。最后，芬兰教育评估中心还会采取国际评估框架对教育质量体系等进行评估，如采取欧洲高等教育质量保障联合会的《欧洲高等教育区质量保障标准和指南》。通过对这三个层面的评估标准和指南的运用，芬兰教育评估中心在很大程度上保证了其评估的专业性和可靠性。
我国教育评估工作的开展需要相关领域的专家和其他利益相关者对评估过程、人员培训等制定相关的标准和指南，将其公布于相关网站，以便于评估对象提前熟悉评估过程，同时也易于接受大众对评估过程的监督。此外，我国的教育评估工作及其结果发布可以借鉴芬兰引进数字平台的方法，将相关资料和评估结果及时发布到平台和网站上，提高其透明度以及大众对教育教学的了解，加强教育机构对评估结果的运用，促进教育的良性发展。与此同时，教育评估工作也可加强对自身的评估，保证教育评估的专业性和可靠性，进而增强教育评估结果的公信力和影响力。
注释：
①标杆学习是一种社区合作方式，目的是向另一个社区（高等教育机构）学习，与其积极互动、共同发展。
作者： 浙江师范大学教师教育学院 刘健坤 郭满库
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